El Estado en la economía

Los casos regionales más exitosos

16 de agosto, 2013

El Estado en la economía

(Columna de Marcelo F. Resico, director del programa de Desarrollo e Instituciones de la Escuela de Economía de la UCA)

Es conocido que durante los ’80 y ’90 se difundió un consenso económico y político a favor de la confianza en la completa autorregulación del mercado. Esta idea implicaba una visión generalmente negativa del rol del Estado en la economía, consecuente con la propuesta de un Estado mínimo. Por otra parte, desde los 2000 hasta la actualidad, y debido a resultados contrastantes o insuficientes del planteo anterior, se extendió en algunos países la concepción de que el Estado debía retomar una serie de actividades en la economía.

Creemos que en ambos momentos hay países de la región que supieron extraer los mejores resultados, y han sido aquellos que han podido sustraerse al vaivén ideológico extremo, elaborando una estrategia económica mediante la integración de elementos positivos tanto del mercado como de una adecuada intervención del Estado.

En este sentido se puede comprobar la necesidad de una articulación definida de las tareas que tanto el mercado como el Estado deben realizar para conseguir un desarrollo equitativo y sustentable. Un Estado tiene un papel adecuado en la economía cuando 1) se basa en una interacción articulada entre el espacio para la acción del mercado y la empresa privada, y las áreas específicas de la gestión del Estado en cuanto regulador; 2) se despliega la acción de un “Estado fuerte pero limitado” en el sentido de evitar la polarización de enfoques o la rígida adhesión a una estrategia unilateral; 3) se establecen políticas de mediano y largo plazos con alto consenso, y 4) se perfecciona la calidad y la capacidad técnica de la Administración Pública y de las instituciones.

En síntesis, puede existir un Estado “fuerte y limitado” cuando los dirigentes políticos, los actores sociales y los ciudadanos saben que es necesario un Estado imparcial y profesionalizado para mediar y desarrollar una estrategia- país, junto con las políticas públicas coherentes, que posea elevados niveles de consenso y una adecuada estabilidad. Por fortuna, existen países de la región que en los últimos veinticinco años han desplegado diversos avances concretos en esta dirección como, por ejemplo, Chile, Brasil, Uruguay, Perú y Costa Rica.

El caso de Chile y Brasil

En el caso de la economía de Chile, ha tenido resultados positivos en cuanto a crecimiento económico, estabilidad y calidad institucional, y una reducción significativa de la pobreza, si bien manifiesta menor inercia en cuanto a sus indicadores de desigualdad. Durante los ‘80, un intento monetarista extremo concluyó con la crisis financiera y económica de 1982, luego de la cual el gobierno militar, manteniendo la orientación de las reformas de mercado, la apertura de la economía al comercio internacional y la estabilidad macroeconómica, agregó políticas como el tipo de cambio flexible y el fomento a nuevos sectores productivos (especialmente en la industria alimentaria a través de diversas agencias públicas). Además, el Gobierno no privatizó la minera estatal del cobre. Asimismo se organizó una agencia de promoción de la capacitación del personal de la administración pública.

Con la transición a la democracia, los gobiernos de la Concertación mantuvieron los pilares de la economía de mercado mientras se agregaron medidas de regulación macro, como encajes a los flujos de capitales de corto plazo, se impulsó el fondo de estabilización del precio del cobre y posteriormente se sancionó una regla fiscal anticíclica. Asimismo el gobierno impulsó una política social orientada a la reducción de la pobreza y mejoras en la relaciones con los sindicatos. Si bien la preocupación por la equidad fue importante, los aumentos en los gastos sociales no habrían sido posibles sin el crecimiento económico liderado por un modelo competitivo orientado a las exportaciones.

En resumen, este país emergió de su experiencia de reforma de mercado con un Estado más fuerte y con una estrategia de exportación coherente que generó trabajo productivo y sostenible. Por otra parte, los gobiernos de centroizquierda han aplicado políticas de reducción de la pobreza con resultados positivos. El país muestra mejoras en sus indicadores, no sólo económicos, sino también de progreso institucional y capital humano. El Gobierno actual no ha cambiado en esencia la orientación general, aunque se encuentra ante el desafío de responder a una sociedad más demandante, con un segmento de clase media que se ha ampliado considerablemente en los últimos años.

En Brasil, luego de la Segunda Guerra Mundial y hasta los ’90, se desarrollaron industrias de producción masiva dirigidas al mercado interno. Durante los ‘90, las reformas de mercado no modificaron aspectos importantes de este enfoque (fueron, más bien, moderadas en comparación con otros países de la región) y se mantuvieron empresas en manos del Estado como, por ejemplo, Petrobras. En Brasil el Estado promueve activamente políticas productivas por medio de su banco de desarrollo (BNDES) y otras políticas públicas. El Estado es importante para no desatender el mercado interno, pero compatibilizándolo –en especial desde las reformas– con una orientación activa hacia el comercio exterior.

Por otro lado, cuando la alternancia política le cedió el turno al gobierno de de Lula, si bien se ampliaron los planes sociales (con la conocida reducción de la pobreza e, incluso, de la desigualdad) y se pusieron controles en algunos sectores de la economía como, por ejemplo, un encaje a los flujos financieros, no se dejó a un lado la necesidad de una política macro estable, basada en un banco central autónomo y en una política monetaria antiinflacionaria.

De este modo, la continuidad de las políticas sociales y la política industrial está respaldada por finanzas públicas relativamente sólidas y por la estabilidad macro, que le otorgan mayor sustentabilidad. El gobierno actual continúa en general estas orientaciones aunque, como en el caso de Chile, enfrentando a una sociedad civil más activa producto, probablemente, también del camino al desarrollo emprendido.

El segundo grupo

Por otra parte, en un segundo grupo contamos a países como México, Colombia, El Salvador y Guatemala en los que se ha producido, por diversas razones, una inercia en las reformas de libre mercado y no se han complementado, al menos en forma significativa, rasgos reguladores o sociales de la acción del Estado. La intervención del Estado es menos evidente y los actores sociales son débiles. La política social es focalizada y centrada en la mera “asistencia”, y las relaciones laborales siguen dominadas por una gran flexibilidad.

La Argentina y el tercero

El tercer grupo de países considerados son los que han reaccionado de forma reactiva con respecto a las reformas de los ‘90, entre los que contamos a Venezuela, Bolivia, Ecuador y nuestro país. Los gobiernos de estos países critican abierta y frecuentemente las reformas de mercado como base de su postura política. En los últimos años ampliaron fuertemente los gastos del sector público, reestatizaron empresas de sectores significativos de la economía y han impulsado una regulación –o más frecuentemente una intervención discrecional directa– que muchas veces choca de forma abierta con la dinámica del mercado.

Estos gobiernos se enfocan en políticas expansivas y en la redistribución del ingreso, dejando de lado los riesgos inflacionarios, las restricciones externas y las políticas que distorsionan las reglas del mercado. También impulsan el crecimiento del gasto público sin contrapartida en servicios públicos de calidad.

En definitiva: a través de la propia política implementada socavan las bases reales de un proceso de desarrollo equitativo y sustentable a mediano plazo. Si bien no han caído en crisis fiscales agudas, por el momento, esto se debe más a los ingresos por los altos precios de las materias primas que a la orientación y diseño de las políticas. Si los precios de estos bienes se debilitaran por una determinada coyuntura internacional, como parece estar dándose en los últimos tiempos, se producirían riesgos elevados de estanflación, con sus concomitantes crisis políticas.

El futuro cercano

En síntesis, si bien durante los años ’80 y ’90 prevaleció la postura que asociaba el sector privado a la eficiencia y el sector público con lo opuesto, las experiencias recientes ponen de manifiesto que las reformas económicas de los ’90 resultaron más beneficiosas en países donde el Estado fue más “fuerte” pero concentrado en las tareas de su específica incumbencia.

Como prescripción, desde los supuestos de nuestro análisis, podemos prever que en la coyuntura actual, en la que el Estado predomina, los que conserven la estabilidad macroeconómica, una apertura al comercio internacional inteligente y un sistema basado en reglas que fomenten la inversión privada, serán los que mejores resultados produzcan al final de la presente etapa.