Por Ricardo Carciofi Investigador de IIEP de la UBA
La premiere británica, Theresa May, acaba de sufrir el pasado martes su segunda derrota parlamentaria en torno del Brexit. La propuesta de acuerdo que establece los términos de la salida del Reino Unido del esquema de integración europeo ha sido rechazada por el Parlamento Británico. Los números de la votación fueron elocuentes: 391 versus 242. Este acuerdo fue negociado a lo largo de casi dos años.
Su primera versión fue sujeta a una votación similar en el mes de Enero con resultado negativo. El nuevo texto que se ha sometido a consideración parlamentaria fue negociado en estos últimos 45 días, incluyendo un viaje de último momento de May a Estrasburgo, sede del Parlamento europeo, el día anterior a la votación. A la hora del cierre de esta nota los parlamentarios han emitido un nuevo voto apoyando la moción de un “soft Brexit”. Siendo así, el próximo paso será hoy, donde votarán por extender la fecha límite del 29 de marzo y se prorrogarán las negociones con Europa.
El proceso del Brexit, aún sin estar concluído, ha sido motivo de análisis y debate desde los ángulos más diversos: económicos, políticos, socio-culturales, etcétera. La literatura existente enriquece no sólo la investigación académica sino también el debate político, que resultan relevantes en el contexto de la situación europea en general y en particular de su modelo de integración. La finalidad de esta nota es apreciablemente más modesta. Nos interesa destacar algunos aspectos salientes del proceso del Brexit, con la finalidad de extraer de allí reflexiones que resultan relevantes para la actual coyuntura del Mercosur.
Tres aspectos salientes del Brexit
En primer lugar, el Brexit cobró cuerpo a partir de una decisión mayúscula en junio de 2016: someter a referendum la opción de permanecer (remain) o salir (leave) de la Unión Europea. La consulta fue planteada bajo la aparente simpleza de una opción binaria que el debate previo no logró esclarecer de manera apropiada. Esta tarea de clarificación quedaba mayormente a cargo de los proponentes de la salida ? Brexiteers, dado que el significado de continuar en la UE, con sus más y sus menos, se constrataba con la realidad cotidiana. En virtud que la respuesta mayoritaria fue de abandonar la UE (52%), en marzo de 2017 gobierno británico activó la cláusula de salida, que tiene fecha de vencimiento el próximo 29 de marzo. A partir de entonces comenzó un debate que creció en proporciones e intensidad conforme se fueron agotando los plazos.
De ahí la segunda dimensión destacada del proceso Brexit. El significado real de lo que sería el divorcio de la UE comenzó a cobrar sentido práctico a partir del inicio de las negociaciones entre Bruselas y Londres. Aquí aplican los versos de Machado: “se hace camino al andar”. Tanto en el debate político como en la opinión pública británica comenzó a quedar en claro que la dirigencia política, tanto por los activos Brexiteers como por la pasividad de los Remainers, se asomaba a interrogantes y desafíos que no habían sido suficientemente examinados. Tal como apunta recientemente Rodolfo Terragno el fenómeno Brexit es una muestra de irresponsabilidad política de los dirigentes.[1] O como señalan también los críticos del Brexit, la campaña del Leave estuvo anclada sobre ilusiones que resultan imposibles de ser satisfechas.[2] Al punto tal que algunos dirigentes sostienen la necesidad de hacer un segundo referéndum, ahora que la gente tiene mayor información y detalle de los alternativas en cuestión.
Como ilustración de lo anterior es pertinente señalar que la gran mayoría de los estudios económicos realizados sobre el Brexit coinciden en señalar sus impactos negativos en el crecimiento a largo plazo.[3]
El tercer elemento destacado del Brexit y de la enorme complejidad de la decisión deriva de la resolución (imposible) de un trilema: i) abandonar la unión europea (especialmente en su atributo de territorio aduanero único) ?objetivo que privilegian los Brexiteers; ii) preservar una frontera abierta y sin controles entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda ?objetivo compartido por todos habida cuenta del proceso de paz de 1998 que puso fin al conflicto en Irlanda del Norte (Good Friday Agreements); y iii) contener dentro de un mismo esquema a Gran Bretaña e Irlanda del Norte en su relación con la UE ?también una aspiración muy valorada por Londres, por los sectores pro-británicos de Irlanda del Norte, y visto como un instrumento de contención de la opinión pública y dirigencia escosesa que se inclina por permanecer en la UE.
Para resolver el trilema May negoció un acuerdo con la UE que, en términos prácticos, implica la constitución de una unión aduanera entre el Reino Unido y la UE, mientras se negocia un esquema alternativo ?el así llamado backstop. La propuesta de May ha tenido la virtud de unir a todos en su contra. Los Brexiteers porque sospechan que quedarán entrampados sine die en la unión aduanera con Europa, y por lo cual estarán atados a la política comercial de la EU.[4] Los opositores al Brexit señalan que el Reino Unido tendría un acuerdo menos profundo, con costos sobre el esquema actual, pero ningún beneficio adicional. En resumen: el proyecto oficial se desmorona y, con ello, la primer ministro.
Flexibilización del Mercosur
¿Dónde nos deja lo anterior con respecto al Mercosur? Pese a las enormes diferencias de contextos y procesos, pueden inferirse algunos elementos que resultan de validez a la hora de los desafíos que tiene por delante el Mercosur. Simplificando una amplia y vasta discusión el Mercosur se enfrenta la disyuntiva de superar el estancamiento que deviene de haber quedado atrapado en un esquema híbrido: es una unión aduanera con imperfecciones múltiples que no permiten aprovechar las ventajas del espacio ampliado de comercio intrazona. Mientras es necesario soportar estos costos, el Mercosur no ha utilizado el potencial de la unión, especialmente el tamaño de su mercado, para la negociación de acuerdos con terceros mercados. En una palabra: es una agenda estancada tanto en el plano interno como externo.
Frente a estas dificultades, se escuchan opiniones acerca de la necesidad de un Mercosur más “flexible”. La expresión proviene incluso de fuentes oficiales. Sin embargo, nadie hasta el momento ha definido con precisión el significado y alcance de esta flexibilidad.
Aquí se destaca un primer punto de contacto con el Brexit. Concretamente, antes de incursionar en terrenos de fronteras borrosas parecería pertinente establecer cuál es el contenido real de lo que se pretende hacer. De la misma manera, una vez definida la sustancia, correspondería sopesar costos y beneficios de la alternativa sugerida. Esto permitiría evitar no sólo “ilusiones a la Brexit” de una propuesta sin contenido, sino que también otorgaría un requisito mínimo de responsabilidad política puesta al servicio de esclarecer el debate público.
Si bien, como se señala, nadie ha definido qué significa flexibilizar el Mercosur, es posible especular sobre el mismo. Flexibilización sería, en un primera acepción, permitir una negociación comercial independiente por parte de cada uno de los socios. Esto significaría apartarse del Tratado de Asunción fundacional del Mercosur, aunque quizás el diseño legal pudiera encontrar alguna ingeniería para disimular en las formas una solución económica que se contrapone a la noción de unión aduanera. Obviamente, el costo económico resultante sería que a la hora de entablar negociaciones con terceros, el Mercosur no podría ofrecer en claros términos el tamaño del conjunto de su mercado y, por tanto, accedería a menores ventajas de acceso de la contraparte.
Otra noción de flexibilización, que se sumaría a la anterior, sería la posibilidad de otorgar mayores grados de libertad para la fijación de aranceles de los países miembro, aumentando las excepciones o por algún otro mecanismo. Esto también significaría mayor distanciamiento del objetivo de unión aduanera, aunque próximo a la práctica actual dado el pobre funcionamiento del Arancel Externo Común del Mercosur. La consecuencia de lo anterior es que las mayores libertades para la determinación del arancel unido a la negociación comercial independiente conduciría a la erosión de las ventajas que poseen los actuales miembros del bloque y que derivarían hacia terceros países. Si tal riesgo se materializara el costo no sería trivial dado la importancia que posee el mercado intrazona para los diferentes miembros del bloque. Además, en el caso de Argentina, el Mercosur es el principal destino de nuestras exportaciones de manufactura.
Curiosamente este camino de “flexibilización” del Mercosur va delineando tres objetivos que son imposibles de cumplir al mismo tiempo: I) negociación comercial independiente de los diferentes miembros del bloque con otros países; II) conservar las preferencias de acceso a mercado que actualmente poseen los socios y que están protegidas por el arancel Mercosur no obstante sus imperfecciones, y III) obtener ventajas en la negociación con terceros asociadas al mayor tamaño del mercado del Mercosur.
En síntesis, y a la luz de las enseñanzas que va dejando el Brexit con relación a los procesos de integración, parece aconsejable un debate amplio e informado de las propuestas de reforma del Mercosur. Esto permitiría evitar alternativas carentes de contenido real. Más bien el Mercosur requiere pronunciarse frente a un dilema. ¿Existe la voluntad de profundizar la unión aduanera o, más bien, se pretende construir una zona de libre comercio? Es conveniente dejar en claro estas opciones y poner sobre la mesa de modo transparente los costos y beneficios de ambas alternativas. No hace falta una consulta popular. Pero sí sería necesario un debate abierto. Es difícil imaginar la inserción de Argentina en el espacio regional y global sin resolver la actual parálisis del Mercosur.
[1] Terragno, R. “La irresponsabilidad política del Brexit”. Clarín, 10 de Marzo 2019.
[2] Wolf, M. “A second Brexit referendum is now essential”l. Financial Times, 26 de Febrero 2019.
[3] Tetlow, G. y Stojanovic, A. “Understanding the economic impact of Brexit”. Institute for Government. Londres. Octubre 2018.
[4] Esta sospecha ha sido confirmada por el dictamen emitido por el procurador general, Geoffrey Cox, que señala que en caso de desacuerdo sobre el futuro esquema de relación, el Reino Unido no tendría instrumentos legales para abandonar el backstop excepto con acuerdo explícito de la UE. Véase Attorney General Office, Legal Opinion on Joint Instrument and Unilateral Declaration concerning the Withdrawal Agreement, Londres, 12 de Marzo 2019.
