Por Jorge Riaboi Diplomático y periodista
Aunque es lógico entender el optimismo de los funcionarios y los empresarios por el acuerdo logrado para facilitar la continuidad de las exportaciones nacionales de aluminio y acero en el mercado de Estados Unidos, resulta útil mirar todo el escenario. El Gobierno y las organizaciones de la sociedad civil no deberían ignorar los motivos que llevaron a la Unión Europea y a Brasil a plantear un enfoque de otros alcances. También es preciso recordar que la creación, existencia y administración legal de cuotas tarifarias es uno de los capítulos más complejos y polémicos de las reglas sobre acceso a los mercados del Sistema Multilateral de Comercio: la OMC.
Según la Proclamación del 30/4/2018 que emitiera Donald Trump, Estados Unidos acordó, “en principio”, que en los casos de Argentina, Australia y Brasil, existen sendos acuerdos embrionarios que hacen posible identificar la existencia de “medios alternativos satisfactorios” para resolver la amenaza de menoscabo a la seguridad nacional proveniente de la importación de productos de aluminio originados en esos tres países. Por tal motivo, las negociaciones para finiquitar el acuerdo continuarán sin poner fecha límite a la exención arancelaria que en principio debía vencer el 1/5/2018, aunque con la aclaración de que, si esos “medios alternativos satisfactorios” no terminan de definirse a corto plazo, el jefe de la Casa Blanca podría considerar la reintroducción de los elevados aranceles. Equivalente compromiso parece aplicable a las importaciones del acero y ambas decisiones giran en torno a la idea de establecer una cuota arancelaria con un techo de 180.000 toneladas anuales, a las que no se aplicarán los aranceles del 10% y el 25% previstos para el aluminio y el acero, respectivamente.
Eso obliga a ver en detalle las características del tácito contrato que nuestro país parece estar concibiendo. Respecto del tema, no hace daño saber que la Unión Europea (UE) reaccionó con notable vehemencia y malestar al percibir que sólo fue beneficiada con la prórroga de otra exención mensual de la medida sobrearancelaria (hasta el 1/6/2018). La Comisión de la UE emitió un comunicado el 1/5/2018, después de conocer la proclama de Trump, que sostiene que: a) la decisión de Washington prolonga la incertidumbre que empieza a reinar en la comunidad de negocios; b) la UE debería ser exceptuada total y definitivamente de esas medidas, por cuanto las mismas no pueden ser justificadas bajo la premisa de que el comercio europeo genera riesgos de seguridad nacional; c) el exceso de capacidad instalada global no puede atribuirse a la UE, quien mantiene permanente coordinación con Washington y otros socios comerciales para adoptar medidas conjuntas contra ese flagelo; d) la UE está dispuesta a discutir problemas de acceso al mercado, pero no tiene la intención de hacerlo bajo amenaza; e) los futuros trabajos transatlánticos deberían desarrollarse con vistas a concebir un enfoque equilibrado, bajo la noción del beneficio mutuo y f) la comisionada de Comercio, Cecilia Mälmstrom, estuvo en contacto con el secretario de Comercio, Wilbur Ross y con el titular del USTR Robert Lighthizer y ese diálogo tiene que continuar a la brevedad.
Antes de esto, Bruselas había destacado que, si bien en calidad de tradicionales aliados de Washington comparten el diagnóstico de Estados Unidos acerca de los efectos depredadores de la política comercial china y otras naciones asiáticas, no acepta la idea de que los enfoques destinados a corregir esa distorsión generen, sin motivo, daños colaterales a las exportaciones de los restantes actores del intercambio global. Días atrás, un portavoz del equipo de Mälmstrom explicó, ante el Comité de Comercio del Euro-parlamento, que Washington había decidido aplicar una evidente salvaguardia comercial bajo el ropaje de un inexistente problema de seguridad.
Paralelamente, un cable de la agencia Efecom fechado el 2/5/2018 en Brasilia informa sobre el Comunicado conjunto emitido por los ministros de Industria, Comercio y Servicios y el canciller, Marcos Jorge y Aloysio Nuñez Ferraris, respectivamente, donde señalan que “el Gobierno brasileño mantiene la expectativa de que Estados Unidos no prosiga con la aplicación de las restricciones, preservando los flujos actuales de comercio bilateral en los sectores del acero y el aluminio”. Asimismo subraya que “en todo caso, está dispuesto a adoptar, en el ámbito bilateral y multilateral, todas las acciones necesarias para preservar sus derechos e intereses (en alusión a la OMC)”. El cable hace notar que los industriales están divididos. Mientras los del aluminio acompañan la visión oficial, los del acero opinan que la cuota es la opción menos dañina. Estos hechos sucedieron después de la proclama Trump que menciona el “principio de acuerdo” que incluye a Brasil.
Corea del Sur hizo su propio arreglo con Washington, aceptando una cuota arancelaria 30% inferior al promedio de las exportaciones registradas en el período base analizado mientras que Canadá y México esperan resolver este problema dentro del complejo desafío que supone renegociar el Nafta.
Europa dice, y dice bien, que la solución de reemplazar comercio sin techo, por el volumen limitado que impone una cuota arancelaria, supone crear una Restricción Voluntaria de Exportación (VER, en la sigla inglesa), lo que a mi juicio lleva a aplicar de facto, si bien no es la misma figura, una cuota arancelaria de importación. La cuota se calculó con la fórmula standard del GATT-OMC conocida como performance anterior (past-performance).
Aquí existen dos precondiciones. El Artículo XIII del GATT 1994 dice, en su párrafo 5, que la administración de toda clase de cuotas debe ceñirse, en cualquier fórmula o escenario, a la totalidad de ese artículo. Ello incluye, sin duda alguna, a las reglas estadounidenses sobre seguridad nacional.
En anteriores columnas también destaqué que en la Ronda Uruguay del GATT se ilegalizó la práctica de los VER, lo que se reflejó en el artículo 4 del Acuerdo sobre Agricultura y en el artículo 11:1 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, cuyas disposiciones prohíben explícita y detalladamente el camino elegido por Washington, el que fuera recorrido con intensidad durante la presidencia de Ronald Reagan, en la que le cupo un papel protagónico al actual titular de la Oficina Comercial, embajador Robert Lighthizer.
Si Washington hubiera querido sacar de circulación las importaciones de aluminio y acero por las buenas, debió elegir entre dos opciones lícitas: a) demostrar que realmente se justifica una salvaguardia y aceptar las reglas de la OMC, las que tienen un plazo máximo de aplicación por un período de cuatro años renovable por otros cuatro o b) renegociar las concesiones de los productos relevantes bajo el artículo XXVIII del GATT 1994 y pagar por los derechos y obligaciones comerciales que vaya a pisotear con tal decisión, abriendo nuevas oportunidades comerciales que tengan un valor equivalente para quienes puedan acreditar derechos negociadores del comercio destruido. En otras palabras, desde el punto de vista legal la OMC no ampara los viajes gratuitos. Ninguna de estas soluciones es justa y buena para el caso planteado.
La UE también recuerda, con buena lógica, que el G20 creó, en 2016, un foro especial sobre el acero, que recibe apoyo técnico de la OCDE, para levantar la pesada carga que supone la crisis de sobreproducción industrial que afecta a los precios, al comercio, al desarrollo industrial, a los niveles de empleo y a los espacios de mercado que solían ocupar los exportadores de acero. Las mismas consideraciones podrían resultar aplicables a cuando menos otros nueve sectores en crisis de sobreproducción industrial, casi todos originados por la tóxica política comercial de Pekín.
Las lecciones de este proceso son varias, pero la más importante es que el Gobierno debería concebir una respuesta bifronte a las medidas de Estados Unidos. Por un lado, no está mal negociar soluciones que permitan despejar de vallas el recorrido que deben efectuar las empresas exportadoras que puedan verse afectadas, sin olvidar que si se aceptan soluciones como una VER, ante cualquier caso de solución de diferencias en la OMC el valor de tal negociación será cero. La segunda, analizar hasta qué punto se justifica reconocer y pagar por un daño o menoscabo comercial a la seguridad de Estados Unidos, cuya legalidad está lejos de ser indiscutible.
