(Columna de Germán Lodola y Jorge Mangonnet, politólogos de la UTDT)
Hace tiempo que se registra el éxito de la Asignación Universal por Hijo (AUH) como política de lucha contra la pobreza intergeneracional. Un creciente cuerpo de evidencia empírica subraya los resultados notorios que este programa ha alcanzado sobre la calidad de vida de los sectores más vulnerables. Según estudios del Conicet y el Ministerio de Educación, por citar algunos, la AUH ha aumentado el ingreso de los hogares beneficiarios, reduciendo la brecha de desigualdad y garantizando el cumplimiento de derechos sociales elementales como la educación y el acceso a la salud pública.
La gestión
Las principales virtudes de la AUH no se fundan exclusivamente en los logros de su impacto, sino también en la eficiencia de su gestión.
Es decir, esta política representa una estrategia efectiva de inclusión social y una innovación técnica en materia de políticas de transferencias condicionadas de ingresos. Una de las mayores contribuciones de la AUH surge de una administración institucionalmente sólida y políticamente moderna, lo cual constituye una ruptura con las viejos métodos de implementación que caracterizaron a programas similares de asistencia social en nuestro país. Concretamente, la AUH representa un cambio de paradigma en los modos de otorgar cobertura social a los grupos más necesitados en la Argentina.
¿De qué manera se manifiesta esta gestión eficiente de la AUH? Existen dos dimensiones comparativas clave. El diseño de la política, por un lado, y la distribución de sus beneficios, por el otro.
En primer lugar, la AUH introduce un diseño de política pública que difiere sustantivamente de las redes de contención social instrumentadas en períodos recientes, tales como el Plan Trabajar (Carlos Menem), el Programa de Emergencia Laboral (Fernando De la Rúa) o el Plan Jefes y Jefas de Hogar (Eduardo Duhalde). Las versiones anteriores fueron diseñadas bajo el principio de la focalización, una visión puramente liberal del bienestar social. Esto significaba que la ayuda social operaba como un mecanismo para corregir las fallas de mercado, asignándose recursos a poblaciones estrictamente acotadas en situación de necesidad material. Se proporciona, así, un resarcimiento monetario mínimo de corto plazo sometiendo la elegibilidad de los potenciales beneficiarios a criterios que ponían a prueba sus condiciones de vida (lo que en la jerga de la política social se denomina means test) para evaluar si eran merecedores o no de la ayuda gubernamental.
A su vez, las prestaciones fueron ejecutadas con una base de condicionalidad: la participación de los beneficiarios como mano de obra en tareas comunitarias o de obra pública, desatendiendo parcialmente sus necesidades familiares y colectivas. Estas intervenciones focalizadas, ampliamente respaldadas por los organismos multilaterales de crédito, se pusieron en marcha con el objetivo político explícito de compensar selectivamente a estratos poblacionales frágiles (en especial, a los nuevos trabajadores desocupados) afectados por las reformas estructurales de la liberalización económica decretadas durante los años noventa y principios de 2000.
La AUH, en cambio, desarticula el componente rector de la focalización y universaliza la asistencia social en distintos niveles, más allá de la situación ocupacional del beneficiario. Opera básicamente como un seguro social contra la desigualdad, tal como se desprende de los hallazgos publicados por el informe de opinión pública La Cultura Política de la Democracia en Argentina 2012 desarrollado por el Barómetro de las Américas (Universidad de Vanderbilt y Universidad Torcuato Di Tella). De acuerdo a este estudio, la probabilidad de recibir la AUH es significativamente mayor entre las familias numerosas (medidas por la cantidad de hijos), las mujeres y los encuestados de menores ingresos. Estos resultados demuestran que el diseño de la AUH es claramente proactivo: no actúa como instrumento de compensación efímero a perdedores de un programa económico, sino que transfiere ingresos de forma permanente de acuerdo a la composición sociodemográfica del hogar y a sus respectivas necesidades. Adicionalmente, el mencionado informe muestra que el acceso a la AUH es más frecuente entre personas con menor nivel de educación.
Así, el programa no sólo provee una prestación monetaria a los sectores vulnerables, sino que también reconoce los atrasos en capital humano de la estructura social y garantiza derechos mediante la integración en la educación formal.
Por otro lado, la AUH innova respecto de los mecanismos distributivos de asignación de fondos. Las políticas sociales focalizadas de los noventa eran repartidas aplicando una lógica federal y política. Primero, el Gobierno Nacional giraba los fondos a los gobernadores de cada provincia como transferencias no automáticas. Luego, los recursos eran reasignados por estos a los intendentes los que determinaban los criterios de administración y distribución.
Si bien es cierto que actores de la sociedad civil como ONGs, cooperativas y movimientos sociales podían inscribirse como beneficiarios, el régimen de distribución habilitaba un alto grado de discrecionalidad y carecía de controles efectivos. En otras palabras, había lugar para la manipulación política y la competencia de intereses en torno a la administración de los recursos. Los jefes comunales, al ser el último eslabón de esta distribución vertical, tenían completo control sobre las listas de beneficiaros y por lo tanto podían trasladar recursos a sus redes de punteros políticos. Esto derivaba, indefectiblemente, en prácticas oscuras y cuestionamientos constantes entre la comuna y los referentes sociales sobre cómo se repartían los fondos.
Por el contrario, la distribución de la AUH se desarrolla de manera centralizada. El ente nacional especializado (la Anses) redistribuye las partidas a través de su organización territorial de agencias. De esta manera, la AUH ingresa en el mismo circuito distributivo de las políticas sociales para el sector formal, como las jubilaciones, las asignaciones familiares o los seguros de desempleo.
Estos criterios distributivos preestablecidos aíslan el programa de la interferencia política privando a la estructura punteril de un insumo para la compra de votos y penaliza a políticos locales impidiéndoles que capturen fondos para reclutar beneficiarios. El mismo estudio del Barómetro de las Américas encuentra que la probabilidad de recibir la AUH no se relaciona con ningún factor de naturaleza política y/o electoral. Ni la petición a un intendente ni la participación en protestas o movilizaciones tienen un impacto sobre la posibilidad de acceder a la AUH. Más interesante aún, ser receptor del programa no aumenta la probabilidad de haber votado por el Frente para la Victoria en las últimas elecciones presidenciales.
En suma, la AUH es eficiente en su asignación y no parece estar vinculada a lógicas políticopartidarias o electorales. Por estos motivos resulta sorprende que algunos sectores sociales en la Argentina vean en el diseño de esta política (y en sus receptores) la sombra del clientelismo político.
